Kan de EU de opstandige lidstaten Polen en Hongarije wel aanpakken?

Hongarije hoort bij de EU, maar de democratie wordt er ernstig en systematisch bedreigd. Rapporteur Judith Sargentini van het Europees Parlement spreekt zich na een jaar van onderzoek hard uit over de Oost-Europese lidstaat. Maar heeft de rest van de EU de middelen én de politieke wil om uit de maat lopende lidstaten aan te pakken?

De rechts-populistische regering van de begin april herkozen Hongaarse premier Viktor Orbán en zijn partij Fidesz zet de vrijheid, de rechtstaat en fundamentele vrijheden op losse schroeven. Dat concludeert europarlementariër Sargentini in haar rapport dat afgelopen donderdag is gepresenteerd.

Ze pleit ervoor dat de Europese Raad van regeringsleiders de zwaarste strafprocedure van de EU, een zogeheten artikel 7-procedure, inzet om Hongarije bij te sturen. Het Verdrag van Amsterdam uit 1997 voorziet erin dat lidstaten die de kernwaarden van de EU - 'vrijheid, democratie, respect voor de mensenrechten en fundamentele vrijheden' - aan hun laars lappen, kunnen worden aangepakt.

In het kort

  • Democratie in Hongarije volgens EU ernstig en systematisch bedreigd
  • 'Bevriend' Polen blokkeert naar alle waarschijnlijkheid ingreep EU
  • 'Artikel 7-procedures' om in te grijpen maken volgens deskundigen weinig kans
  • Sancties mogelijk door middel van blokkeren EU-subsidies
  • Premier Orbán wil EU zelf niet verlaten

Hongarije is niet de enige lidstaat uit het oosten die in de clinch ligt met de EU. Begin maart ging het Europees Parlement akkoord met de start van een artikel 7-procedure tegen Polen. Een tweetal nieuwe wetten uit de koker van de oerconservatieve Poolse regeringspartij Recht en Rechtvaardigheid (PiS) geven de politiek meer invloed op de rechtspraak, onder meer bij de benoeming van nieuwe rechters. Een directe bedreiging voor de rechtstaat, oordeelde de Europese Commissie.

Het is echter de vraag of er in Brussel genoeg politieke wil wordt gevonden om Polen en Hongarije effectief op de vingers te tikken, zeggen deskundigen. De twee landen zijn niet zonder steun.

Nucleaire optie

Een artikel 7-procedure begint met een "officiële constatering van een gevaar voor ernstige schendingen", gevolgd door "passende aanbevelingen" aan de lidstaat in kwestie om de situatie te verbeteren. Het rapport van Sargentini is een voorwaarde voor zo'n vermaning. De ultieme maatregel in het artikel 7-arsenaal is het (tijdelijk) opheffen van het stemrecht van de lidstaat in de Europese Raad. Dat staat bekend als de 'nucleaire optie'.

Geen van de deskundigen met wie NU.nl sprak denken dat artikel 7-procedures tegen Polen en Hongarije kans van slagen hebben. Voor elke stap is een meerderheid in zowel het Europees Parlement als de Raad nodig. De officiële constatering, artikel 7.1, behoeft al toestemming van vier vijfde van de lidstaten.

Hongarije heeft bovendien eind vorig jaar al aangekondigd een veto te zullen uitspreken over sancties tegen Polen. Het innig bevriende buurland zal die gunst hoogstwaarschijnlijk retourneren.

Vluchtelingencrisis

Polen en Hongarije behoren samen met Tsjechië en Slowakije tot de Viségradgroep, die zich profileert als Centraal- en Oost-Europees machtsblok binnen de EU. Het 'wir schaffen das' waarmee de Duitse bondskanselier Angela Merkel in 2015 de deur wijd openzette voor asielzoekers, deed de Viségradlanden nog nader tot elkaar komen in hun verzet tegen Brusselse inmenging op migratiegebied.

“Orban voert zijn gevecht voor vrijheid tegen de EU met enorme hoeveelheden EU-geld”
Péter Kreko

De Hongaarse premier, de christen-nationalist Orbán, die aan zijn vierde ambtstermijn begint, groeide uit tot het boegbeeld in die strijd. Hij schuwt daarbij de roede niet en spreekt over een invasie van moslimmigranten, die door de EU zou worden georkestreerd om het Hongaarse volk te vervangen. 

Het verzet van landen als Hongarije, Polen, Tsjechië en Slowakije tegen de EU-sleutel voor de verdeling van vluchtelingen over de lidstaten werd in eerste instantie met wrevel ontvangen in Brussel. Die houding veranderde nadat ook de rest van Europa de grenzen sloot en de opvang van vluchtelingen aan de oostgrens werd uitbesteed aan Turkije, onder het credo 'opvang in de regio'. Toen moesten veel andere lidstaten, al zij het knarsetandend, toegeven dat Orbán en de zijnen wellicht een punt hadden.

EU-geld

"Orban voert zijn gevecht voor vrijheid tegen de EU met enorme hoeveelheden EU-geld", zei Péter Kreko, directeur van de in Boedapest gevestigde denktank Political Capital, onlangs tegen The Washington Post. "Lenin zei eens: 'Kapitalisten zullen ons het touw verkopen waarmee we hen zullen ophangen'. Nou, de EU verkoopt niks, maar geeft het gratis weg aan Orban."

Hongarije ontving in 2016 4,5 miljard euro aan EU-subsidies, 4,2 procent van het totale Hongaarse bruto nationaal product (bnp). De bijdragen die het leverde aan de Europese schatkist bedroegen dat jaar minder dan een miljard euro. Ook Polen ontvangt veel meer EU-geld dan het afdraagt: in 2016 ontving het 10,6 miljard euro (2,6 procent van het Poolse bnp) en deed het bijdragen van 3,5 miljard euro.  

Het (tijdelijk) opheffen van het stemrecht van de lidstaat in de Europese Raad (de nucleaire optie) lijkt dan wel bij voorbaat gedoemd te mislukken, maar die geldstromen bieden de EU andere mogelijkheden voor sancties tegen opstandige lidstaten, zegt Cas Mudde, universitair hoofddocent aan de school voor publieke en internationale betrekkingen van de Universiteit van Georgia in de VS. "Ze kunnen subsidies opschorten vanwege gesjoemel met de procedures, zoals bijvoorbeeld geregeld in Hongarije gebeurd."

Autocratie

Mudde bestudeert politiek extremisme en populisme in Europa. Hij denkt niet dat de "de facto eenpartijregering" van Fidesz binnen afzienbare tijd verdwijnt. Orbán en zijn partij hebben genoeg macht om verkiezingen naar hun hand te zetten. "Daarbij is de oppositie verdeeld en incompetent. Kortom, het kan nog wel een tijdje duren, zeker als de EU geen serieuze druk op Orbán zet."

In de tussentijd ziet hij Hongarije verder afglijden naar een autocratisch bewind. "Maar ze zullen er alles aan doen om nog steeds op een democratie te lijken. Daarom worden dissidenten niet in de gevangenis gezet, maar met oneerlijke belastingen bedreigd, aangevallen in de media, uitgesloten van subsidies, etcetera etcetera."

Hongarije en Polen ontvangen binnen de EU niet alleen rugdekking van elkaar en de andere landen in het Visegrad-blok, maar ook van de fracties in het Europees Parlement waarbij hun regeringspartijen zijn aangesloten. Zo is het Hongaarse Fidesz lid van de Europese Volkspartij (EVP), een verbond van christendemocratische en conservatieve partijen. Het Nederlandse CDA zit ook in die fractie.  

"Het CDA blijft hypocriet en opportunistisch", zegt Mudde. "In Brussel moppert de Europese fractie wat, terwijl in Den Haag CDA-leider Buma een oriëntalistische houding aanneemt. 'In Oost-Europa zijn ze nu eenmaal anders'." Hij ziet die situatie niet veranderen zolang de CDA'ers in het europarlement niet worden gedwongen te kiezen tussen de EVP en Fidesz. "Ze mopperen en zeggen soms dat Orbán stout is, maar als puntje bij paaltje komt, helpen ze hem beschermen."

'Maffiastaat'

De Hongaarse premier is een slimmere en meer subtiele politicus dan je zou denken op grond van zijn van dik hout-retoriek, zegt Antoaneta Dimitrova, hoogleraar Comparative Governance aan de Universiteit Leiden. Een deel daarvan is bestemd voor de politieke bühne thuis. In internationaal verband weet Orbán precies hoe ver hij kan gaan. Zijn tenen raken regelmatig de grens, maar hij gaat er niet vaak overheen.

Orbán pleit nadrukkelijk niet voor het loslaten of zelfs helemaal verlaten van de EU, maar benadrukt wel de soevereiniteit van de lidstaten en hun recht op zelfbeschikking binnen de eigen grenzen. "Hij pleit de hele tijd voor een andersoortige EU. Dat is op het moment niet behulpzaam voor de EU als geheel, omdat de gemeenschappelijke normen en waarden worden ondergraven door de manier waarop Orbán in Hongarije optreedt."

Daar heeft Fidesz een heel interessante regeringsvorm gevestigd, vindt Dimitrova. "Niet precies autocratisch, maar het is wat collega's in Hongarije een 'maffiastaat' noemen. Het probleem is niet dat vrijheden rechtstreeks worden ingeperkt, maar dat de economische en politieke macht zijn gefuseerd en worden geconcentreerd in netwerken dichtbij Orban en zijn Fidesz-partij."

De machtsbasis van Fidesz, het Hongaarse platteland, wordt niet alleen in stand gehouden met overheidsgeld en Europese subsidies. Bedrijven die vriendschappelijke banden onderhouden met Fidesz vestigen zich in die regio's en bieden daar werkgelegenheid. Zo wordt de bevolking economisch afhankelijk gehouden, zegt Dimitrova. Vaak zijn de ondernemingen in kwestie zelfs direct in handen van partijleden. "De werkgever weet wie er werkt en probeert die mensen op allerlei manieren voor Fidesz naar de stembus te sturen."

Eenzijdig

Tegengeluiden zijn er ook. Hongarije-deskundige Laszlo Marácz van de Universiteit van Amsterdam stoort zich aan de eenzijdige toon van de berichtgeving over het land in de West-Europese media. Dat Fidesz tijdens de verkiezingen een oneerlijk overwicht had ten opzichte van de oppositie wil er bij hem niet in. "De werkelijkheid ligt genuanceerder."

“Als ik hem zo hoor praten, krijg ik heel sterk het idee dat er historische wrok ligt”
Laszlo Marácz

Er zijn de afgelopen jaren wel vaker dit soort rapportages over Hongarije en andere Oost-Europese landen geweest, zegt Marácz. "Meestal blijft het daarbij. Het ontbreekt vaak aan hele concrete zaken. Zo wordt bijvoorbeeld beweerd dat de mediavrijheid wordt bedreigd in Hongarije. Er is mij daar niets van opgevallen. Je kunt er gewoon vrij publiceren en vrij demonstreren. Dat gebeurt ook, zowel door voor- als tegenstanders van de regering-Orbán."

De machtspositie die Fidesz heeft ontwikkeld is ongekend, maar dat betekent niet dat er een soort dictatuur is ontstaan, vindt Marácz. "Er is nog steeds een democratisch kader. De oppositie krijgt het alleen steeds moeilijker om daarin te scoren."

Vreemde overheersing

De problemen tussen Hongarije en Polen aan de ene kant en de EU aan de andere, zijn volgens Marácz goed te verklaren aan de hand van de geschiedenis. Beide landen hebben een eeuwenlange geschiedenis van vreemde overheersing achter de rug en zijn nu voor het eerst in lange tijd soeverein. "Als het dan over bijvoorbeeld migratie gaat, is het punt dat zij niet willen dat anderen dat voor hen gaan bepalen. Die discussie wordt in West-Europa niet begrepen, want men wil dat in de hoek van de vreemdelingenangst duwen."

In dat kader heeft de Hongarije-kenner ook begrip voor de ongekend harde retoriek van Orbán. "Als ik hem zo hoor praten, krijg ik heel sterk het idee dat er historische wrok ligt. Daarom is het zo venijnig en zo giftig. Voor een deel is dat voor de politieke bühne, maar het wordt door de Hongaren ook echt zo beleefd. Ze zijn er als de dood voor om de draaiboeken voor de toekomst van Hongarije door anderen te laten schrijven."

De opstelling van de andere Europese landen, van kritiek tot  artikel 7-procedures, geeft vooral de onmacht van de EU aan, vindt Marácz. "Je kunt beter pragmatisch blijven zoeken naar dialoog. De migratiekwestie is erg lastig, maar op andere dossiers is wel samenwerking mogelijk."

Zo is Hongarije een van de weinige medestanders van de voorzitter van de Europese Commissie, Jean-Claude Juncker, als het aankomt op de toetreding van de zes westelijke Balkanlanden tot de EU. Ook is het land voor intensivering van de militaire samenwerking tussen de lidstaten, met een toekomstig gezamenlijk Europees leger in het achterhoofd.

"Er zijn veel zaken waarbij de regeringsmacht van Orbán de EU ten goede kan komen", sluit Marácz af. "Daar kunnen verbluffende successen worden geboekt."

Lees meer achtergrondverhalen in NUweekend

Lees meer over:
Tip de redactie