Maanden aan onderhandelingen op de achtergrond gingen er aan vooraf en kwam pas op het goede spoor toen Kamerleden Pieter Duisenberg (VVD), Mohammed Mohandis (PvdA), Paul van Meenen (D66) en Jesse Klaver (GroenLinks), ondersteund door hun fractievoorzitters, de chemie ontstond die het akkoord mogelijk maakte.

Het is het voorjaar van 2013. Het kabinet is weliswaar tot een sociaal akkoord gekomen met werknemers en werkgevers, maar de economie ligt nog op zijn gat en miljarden aan extra bezuinigingen zijn onvermijdelijk.

Het kabinet klopt onder andere aan bij D66 en GroenLinks om te praten over het afschaffen van de basisbeurs en deze te vervangen door een leenstelsel, een afspraak uit het regeerakkoord. 

Met name D66 hamert in de gesprekken hard op extra investeringen in het onderwijs. "Zonder investeringen in het onderwijs praten wij niet over een leenstelsel", geeft hij keer op keer mee.

Tegelijkertijd komen de gesprekken met Klaver niet verder dan het op tafel leggen van de GroenLinks-eisen: lager collegegeld, hogere aanvullende beurs, behoud ov-kaart en investeringen in het onderwijs.

De partijen praten langs elkaar heen en het proces wordt door onderhandelaars als "houterig" ervaren. En dat terwijl de minister haast heeft, want een jaar later moet de afschaffing van de basisbeurs al een feit zijn. 

Bussemaker bemerkt dat de partijen niet willen bewegen en neemt daarom begin juni een radicaal besluit: het leenstelsel wordt opgeknipt. De masterfase gaat al in 2014 in, de bachelorfase wordt een jaar uitgesteld. 

Het wetsvoorstel masterfase stamt nog uit Rutte 1 en zou dus snel in te voeren moeten zijn, is de redenatie van de minister. Ze hoopt met haar stap serieuze onderhandelingen af te dwingen.

Als Bussemaker daags voor de officiële bekendmaking haar gesprekspartners inlicht zijn Van Meenen en Klaver verbijsterd. 

Ze voelen zich niet serieus genomen, doordat ze ineens geconfronteerd met een half wetsvoorstel. Een verloren half jaar, denken Van Meenen en Klaver.

Mohandis en Duisenberg fronsen enigszins de wenkbrauwen over het besluit van Bussemaker, maar laten het initiatief verder aan haar. 

Als in december het debat nadert over het wetsvoorstel masterfase zijn de partijen nog geen millimeter tot elkaar gekomen. Duisenberg en Mohandis grijpen daarom in. De VVD'er benadert Klaver met de vraag wat hij nou precies wil.

Klaver lijkt opgelucht. Eindelijk kan er een inhoudelijke discussie ontstaan. Het heeft effect en een harde clash tussen de coalitie en D66 en GroenLinks tijdens het debat in december kan worden voorkomen. Bussemaker moet terug naar de tekentafel.

Drie dagen na het debat komen de vier partijen en de minister weer bij elkaar. Ze spreken af dat ze door zullen praten, maar weer is het in de ogen van de onderhandelaars al snel Bussemaker die het proces bemoeilijkt. 

In plaats van een serieus gesprek over het leenstelsel en een fundamentele discussie over een verregaande stelselwijziging komt ze al in januari met een pakket tekst om het leenstelsel in te vullen. Weer vinden de onderhandelaars dat de minister te snel wil, waardoor ze het proces juist afremt. Ze schuiven het papier weer terug naar de minister. 

Bussemaker wordt op haar beurt weer moe van alle tabellen, grafieken en cijfers die door de onderhandelaars worden gevraagd. De ambtenaren op het ministerie moeten vaak zelfs op zondag vol aan de bak.

En waar Bussemaker aan het einde van een avond onderhandelen, vaak onder het genot van een maaltijd van de Thai om de hoek, knopen wilde doorhakken wilden de partijen doorpraten. Het verleidt haar een keer tegen haar medeonderhandelaars te zeggen: "Algemene abstracte discussies kunnen jullie ook met z'n vieren voeren".

Bussemaker is geen type bestuurder met een hoge aaibaarheidsfactor, valt de onderhandelaars op. Ze is meer iemand die snel spijkers met koppen wil slaan dan een comfortbieder, zoals Mark Rutte, Lodewijk Asscher of Martin van Rijn. 

De minister, die daarnaast ook onderhandelt met de vervoerders over de OV-kaart en met de onderwijsinstellingen, voelt zich verantwoordelijk voor de uitvoering van het regeerakkoord en wil besluiten nemen. Het akkoord moet voor de zomer rond zijn om tijdig duidelijkheid te kunnen geven aan de studenten. 

In de discussies komen alle vragen op tafel. Wat bepaalt de gedragseffecten van een lening? Hoe krijgen we moeilijke groepen aan het studeren? Hoe wordt de toegankelijkheid optimaal gewaarborgd? 

Klaver en Mohandis putten daarbij uit eigen ervaringen. Zij begonnen allebei op het VMBO, maar wisten zich op te werken. 

De VVD is als enige tegenstander van een hogere aanvullende beurs voor de lagere inkomens. Duisenberg gelooft veel meer in het waarborgen van de toegankelijkheid van het hoger onderwijs door iets aan de cultuur te doen bij groepen in de maatschappij die niet snel gaan studeren.

De VVD'er heeft het gevoel dat Bussemaker zich te veel aan de zijde van het relatief linkse blok met PvdA, GroenLinks en D66 positioneert. De minister weet echter dat GroenLinks tegemoet gekomen moet worden.

Aan de chemie tussen de vier onderhandelaars uit de Kamer ligt het niet. Klaver en Mohandis zijn net vader geworden. De twee hebben het over vaderlijke luiertaken en de moeilijke mededeling aan hun kinderen straks dat pa hun basisbeurs heeft afgeschaft. 

Ondertussen grapt Duisenberg tegenover Van Meenen over het in zijn ogen onwenselijke instemmingsrecht voor studenten en docenten op de universiteitsbegrotingen.

Toch raken de gesprekken raken steeds meer in een impasse. Met name VVD en GroenLinks zitten mijlenver uit elkaar. 

Vlak voor haar dienstreis naar China is Bussemaker het zat. Ze wil opschalen naar de fractievoorzitters om het akkoord te forceren. 

Ze is het zat dat de woordvoerders vooral bezig zijn met het verdedigen van hun eigen standpunten. Ze wil via de fractievoorzitters een ruimer mandaat afdwingen.

Dat is voor de onderhandelaars de eer te na. Dan rolt er straks een lelijk politiek compromis uit die niet goed is voor het systeem, vrezen ze. Van Meenen neemt het initiatief om weer te gaan praten.

Uiteindelijk besluiten GroenLinks-leider Bram van Ojik en VVD-fractievoorzitter Halbe Zijlstra dat Duisenberg en Klaver met zijn tweeën verder moeten praten. Mohandis en Van Meenen geven hen daarvoor de ruimte.

Het blijkt een vruchtbare zet. In informele sfeer in de tuin van Duisenberg, in strandtent De Staat en thuis bij Klaver komen de twee geleidelijk tot elkaar. Samen zoeken ze naar het "wow!"-gevoel en willen voorkomen dat het akkoord via de fractievoorzitters uitdraait op een doffe uitruil.

Na een goede week van gesprekken, telefoneren en heen en weer mailen van stukken komen de twee op 10 april tot een overeenkomst.

Klaver moet uiteindelijk accepteren dat een belangrijke wens, verlaging van het collegegeld, niet doorgaat. Duisenberg gaat akkoord met een hap die van de opbrengst van het leenstelsel wordt ingezet ter compensatie van de lagere inkomens.

Eind mei kan dan eindelijk het akkoord gepresenteerd worden. In de Tweede Kamer en niet op het ministerie. Dit is namelijk ons akkoord, vinden de vier onderhandelaars vanuit de Kamer.

Meer langere verhalen en achtergronden op NUweekend