Op de klimaattop in Glasgow is afgesproken om "inefficiënte subsidies voor fossiele brandstoffen" af te bouwen. Maar wat betekent dat precies? De invulling van het Glasgowakkoord is minstens net zo belangrijk als de tekst zelf, blijkt uit een rondvraag over de internationale afspraken die voorkomen dat belasting wordt geheven op kerosine.

Wie langs de snelweg benzine tankt, betaalt 82 cent accijns per liter. Wie zijn vliegtuig voltankt met kerosine om naar het buitenland te vliegen, betaalt niets. Die situatie noemen milieuorganisaties al jarenlang een cadeautje aan de luchtvaart en de fossiele industrie. Een van de meest vervuilende industrieën krijgt een groot belastingvoordeel en dat maakt het mogelijk om goedkopere tickets aan te bieden en sneller te groeien.

"Dit is absoluut een subsidie op fossiele brandstoffen en die bestaat al veel te lang", zegt luchtvaartexpert Jo Dardenne van Transport & Environment, een organisatie die in Brussel lobbyt voor een groenere transportsector.

De Nederlandse schatkist loopt er bovendien bijna 2,5 miljard euro per jaar door mis, berekenden het Internationaal Energieagentschap en de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO). Net als handelsorganisatie WTO noemen deze organisaties de belastingkorting een subsidie op fossiele brandstoffen.

Toch is het onzeker of deze subsidies na de top in Glasgow zullen worden aangepakt. Toenmalig minister Eric Wiebes (Financiën) schreef vorig jaar aan de Tweede Kamer dat Nederland de WTO-definitie van fossiele subsidies hanteert, maar een woordvoerder van het ministerie zegt dat het aan de Europese Commissie is om te besluiten over een kerosinebelasting. Een woordvoerder van de Commissie reageerde niet op vragen van NU.nl hierover.

Waar komt de uitzondering vandaan?

De belastingvrijstelling is inmiddels bijna een luchtvaarttraditie te noemen. Lang ging het gerucht dat de uitzondering was geregeld in een VN-verdrag uit 1944, terwijl dat niet klopt. Het gerucht was zo hardnekkig dat het Nederlandse ministerie van Financiën zich in 2019 nog genoodzaakt zag het te ontkrachten tijdens een conferentie met vertegenwoordigers van tientallen buitenlandse ministeries.

In werkelijkheid is de vrijstelling vastgelegd in de vele luchttransportovereenkomsten die landen met elkaar hebben gesloten. De Europese Unie en Verenigde Staten hebben bijvoorbeeld afgesproken dat een kerosinetaks uit den boze is. Om dat te veranderen, zal het verdrag moeten worden aangepast.

Het is niet duidelijk hoeveel van deze overeenkomsten een clausule over het al dan niet belasten van brandstof bevatten, want ze zijn niet altijd openbaar. In de praktijk heft nog geen enkel land belasting over de kerosine die wordt getankt voor internationale vluchten, ook al zou dat volgens de betreffende verdragen mogen. Sommige landen, waaronder de Verenigde Staten en Japan, belasten wel de kerosine die wordt gebruikt voor binnenlandse vluchten.

Vluchten binnen de EU binnenkort wel belast

Het zal lastig worden om zo'n belasting voor alle vluchten wereldwijd in te voeren, omdat dan talloze verdragen tussen individuele landen of regio's moeten worden aangepast.

Binnen de EU zit er wel schot in de zaak. Daar is nu nog onderling afgesproken om kerosine vrij te stellen van belasting, maar als onderdeel van een veel breder pakket klimaatplannen wil de Europese Commissie in 2023 wél een taks introduceren. Die zou alleen gelden voor vluchten binnen de EU. Vluchten naar niet-EU-landen zijn goed voor 60 procent van de uitstoot en zouden dus niet worden aangepakt.

De Commissie verwacht dat de accijns 7 miljard euro per jaar zal opleveren en de uitstoot van de sector met 6 tot 15 procent zal terugdringen. EU-landen moeten er nog unaniem mee instemmen om het plan daadwerkelijk uit te voeren. Het kabinet zei in september "positief kritisch" over het Europese voorstel te zijn.

Brengt Glasgow redding?

Ondanks de mooie woorden over fossiele subsidies in Glasgow lijkt er voorlopig geen sprake van een wereldwijde beweging om belasting op kerosine te heffen. Het toont aan dat het succes van de klimaattop misschien wel vooral gaat afhangen van hoe de slotverklaring wordt uitgelegd door regeringen over de hele wereld. "Het is nu aan Europa en Nederland om te laten zien dat het menens is", zegt GroenLinks-Europarlementariër Bas Eickhout daarover.

Luchtvaartexpert Dardenne heeft weinig vertrouwen in zo'n ommezwaai. Ze wijst erop dat uitstoot van de internationale luchtvaart meestal niet wordt meegerekend bij de nationale klimaatdoelen die landen in de komende decennia hopen te halen. Ook in het Nederlandse Klimaatakkoord staat niets over de luchtvaart. "Het is moeilijk om lidstaten serieus te nemen als ze de luchtvaartuitstoot niet willen aanpakken", zegt Dardenne. "Ze moeten zelf de leiding nemen."