Ook de overheid mag een uitspraak van de rechter niet negeren. Maar wat als dat toch gebeurt? Die vraag komt omhoog in de klimaatzaak van Urgenda, nu voorlopige cijfers laten zien dat de uitstoot van broeikasgassen, ondanks politieke beloften, onvoldoende is teruggedrongen. Een uitzonderlijke situatie, zeggen rechtsgeleerden tegen NU.nl. Het kan leiden tot een dwangsom, of zelfs het Europees Hof voor Rechten van de Mens. Maar dan zal er na zes jaar en drie rechters opnieuw moeten worden geprocedeerd.

De klimaatzaak van Urgenda is bedoeld om Nederlandse burgers te beschermen tegen klimaatverandering. Rechters oordeelden in 2015, 2018 en 2019 dat de beleidsvrijheid van de politiek een ondergrens heeft: de uitstoot van broeikasgassen moest per 2020 ten minste 25 procent onder het niveau van 1990 liggen.

Kabinet beloofde naleving, maar verspeelde tijd (en kans coronacrisis)

Eind 2019, toen ook de Hoge Raad de uitspraak bekrachtigde, was er nog een grote kloof te dichten. Toen volgde de coronacrisis, en daarmee een onverwachte, scherpe daling van de CO2-uitstoot, door minder wegverkeer en industriële activiteit.

Het 'Urgenda-doel' kwam zo binnen handbereik, maar bij gebrek aan aanvullend klimaatbeleid bleef de uitstoot 0,5 procent te hoog, tonen voorlopige cijfers van het CBS. Bovendien stijgt de uitstoot in 2021 weer. Ook dat is strijdig met het vonnis.

Ondanks jarenlang procederen heeft het kabinet sinds 2015 altijd beloofd het vonnis te zullen uitvoeren, zegt hoogleraar klimaatrecht Jonathan Verschuuren van Tilburg University. "Die belofte is weinig overtuigend nagekomen."

Is het dan 'pech gehad, volgende keer beter'? Niet in een rechtsstaat, zegt hoogleraar privaatrecht Eddy Bauw van de Universiteit Utrecht: "Een gerechtelijk vonnis kan door niemand worden genegeerd. Zeker niet door de Staat, die het goede voorbeeld zou moeten geven. Ik ga er dan ook van uit dat de Staat zich netjes aan rechterlijke uitspraken houdt."

Kun je de overheid bewegen met een dwangsom?

Als inderdaad blijkt dat het vonnis niet is uitgevoerd, is Urgenda opnieuw aan zet. Die organisatie had de rechter al in 2015 kunnen vragen om bij het in gebreke blijven een dwangsom in te stellen. Dan moet de Staat bijvoorbeeld een bedrag betalen voor elke dag dat het vonnis niet is uitgevoerd. "Dat vond Urgenda toen kennelijk een beetje te ver gaan. Men ging ervan uit dat de Staat een uitspraak van de rechter niet naast zich neer zou leggen", zegt Verschuuren.

Toch blijft een dwangsom het pressiemiddel, voegt Bauw toe. "Maar daar kleven complicaties aan. Privaatrecht is van oudsher bedoeld voor geschillen tussen burgers of bedrijven. Daarbij is een dwangsom meestal een effectief middel om naleving af te dwingen."

"De klimaatzaak is de eerste situatie waarin de rechter de overheid een bevel gaf om een beleidsdoelstelling te halen. We hebben nog geen ervaring met de situatie die ontstaat als die doelstelling niet wordt gehaald."

De rechter komt dan volgens Bauw voor lastige vragen te staan. "Heeft het opleggen van een dwangsom zin nu de termijn waarbinnen de Staat het vonnis had moeten naleven al is verstreken? En wat is een passende hoogte van de dwangsom? Om effectief te zijn in de richting van de Staat, zou het moeten gaan om een enorm hoog bedrag."

En wat als ook een dwangsom wordt genegeerd?

Dan kan Nederland gedaagd worden voor het Europees Hof van de Rechten van de Mens. In de uitspraak in de klimaatzaak staan artikelen uit het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens centraal, waaronder het recht op leven.

"Het Hof in Straatsburg zal een eventuele klacht dus zeker behandelen", zegt Verschuuren. "Maar dan geldt uiteindelijk wel hetzelfde verhaal: als Nederland wordt veroordeeld, maar daar niet naar handelt, dan gebeurt er niet veel - behalve dat het een afgang zou zijn. We zeggen graag dat we de juridische hoofdstad van de wereld in huis hebben. En we kunnen dan geen kritiek meer hebben op andere landen die zich niet aan uitspraken van het Hof in Straatsburg houden, zoals Rusland."

Belangrijke vraag: is er genoeg 'moeite' gedaan?

Zover is het nog niet, zegt Bauw. Als Urgenda vindt dat niet aan het vonnis is voldaan, kan het naar de rechter stappen om de naleving alsnog af te dwingen. In die procedure zal het niet alleen gaan over de vraag of de uitstoot overeenkomstig met het vonnis is gereduceerd, maar ook of de Staat er alles aan heeft gedaan om aan het vonnis te voldoen. "Daarvoor zal moeten worden gekeken of de maatregelen die in de afgelopen jaren zijn genomen redelijk en geschikt waren om het vonnis te realiseren."

Daar wil Verschuuren wel een voorschot op nemen: "De eerste jaren na het vonnis bleef het erg stil. Pas na de bekrachtiging door het Gerechtshof in 2018 en vooral de Hoge Raad in december 2019 werd er serieus gekeken naar opties om versneld tot emissiereducties te komen. Hiermee zijn jaren verspeeld om het doel via een geleidelijke uitstootverlaging te halen."

Urgenda-directeur Marjan Minnesma laat in gesprek met NU.nl weten eerst te kijken of het demissionaire kabinet op korte termijn extra maatregelen gaat nemen om de uitstoot terug te dringen. Op vervolgstappen loopt ze nog niet vooruit.