Informateur Johan Remkes noemde dinsdag een extraparlementair kabinet als mogelijke oplossing voor de stroef lopende formatie. Deze ongebruikelijke kabinetsvorm kan risicovol zijn, maar zou ook (bewust of onbewust) kunnen meehelpen bij het creëren van een nieuwe bestuurscultuur.

Een extraparlementair kabinet is voor Mark Rutte een mogelijkheid om voor de vierde keer premier te worden. Maar de VVD-leider staat niet te springen om zo'n bestuursvorm, denkt Bart Jansen, als jurist en rechtsfilosoof verbonden aan Nyenrode Business University.

"De kabinetten van Rutte zijn steeds een soort duiventil geweest, er gaan voortdurend mensen uit en in", zegt hij over de vele ministers en staatssecretarissen die sinds 2010 om uiteenlopende redenen opstapten. "Dat kun je eigenlijk niet hebben met een extraparlementair kabinet: dan is er altijd gedoe tussen de partijen om opvolging. Dat wordt dus nog spannend. Voor Rutte is het in ieder geval niet perfect."

Het is lastig om van tevoren precies uit te leggen hoe zo'n extraparlementair kabinet werkt. Jansen: "Hoe het exact werkt, weet eigenlijk alleen Johan Remkes: hij heeft deze optie in zijn hoofd zitten. Het is in feite een soort experiment - veel hangt af van wat voor kabinet we krijgen en hoe dat eruit gaat zien."

Remkes na formatieweekend: 'We zijn nog niet uitgesproken'
69
Remkes na formatieweekend: 'We zijn nog niet uitgesproken'

Extraparlementair is onbekend terrein

Extraparlementaire kabinetten zijn bijzonder zeldzaam in Nederland. Alleen onder premier Joop den Uyl (tussen 1973 en 1977) was het kabinet eerder extraparlementair, met bewindslieden van de vijf verschillende partijen die deelnamen.

Volgens Jansen draagt het gebrek aan eerdere voorbeelden bij aan de verwarring, maar hoeft dat geen belemmering te zijn. "In het staatsrecht is ruimte voor een extraparlementair kabinet, ook al domineert de gewoonte van een meerderheidskabinet. Binnen het staatsrecht zijn er tradities, maar het is ook flexibel en past zich aan aan de gewoonte van het moment als dat nodig is."

Jansen denkt dat politieke partijen voorzichtiger zijn geworden na de mislukte gedoogregering van VVD, CDA en PVV in 2012. "Dat was ook een experiment, maar dat kunnen we wel als mislukt beschouwen. Er is traditiegetrouw altijd voorkeur voor een meerderheidskabinet met zo min mogelijk partijen, maar dat is nu simpelweg niet mogelijk."

De meest besproken opties (en waarom ze niet lukken)

  • Minderheidskabinet met VVD, CDA en D66. Remkes kwam dinsdag tot de conclusie dat dat niet haalbaar lijkt
  • Voortzetting huidige coalitie (VVD, CDA, D66 en ChristenUnie). D66 wil echter niet nog eens met CU, vanwege de ver uit elkaar liggende standpunten over onder meer abortus en voltooid leven
  • Kabinet met VVD, CDA en D66, aangevuld met GroenLinks of PvdA. GL en PvdA willen echter niet zonder elkaar in een kabinet stappen
  • Kabinet met VVD, CDA, D66, GroenLinks én PvdA. Rutte en Hoekstra zien een dergelijk 'links blok' echter niet zitten

Functie extraparlementair kabinet niet anders dan normaal

Hoewel dus nog niet duidelijk is hoe een extraparlementair kabinet eruit komt te zien, is de functie ervan volgens Jansen niet anders dan een 'normaal' kabinet. Een extraparlementair kabinet wordt aangesteld met als doel de vier jaar tot de volgende verkiezingen vol te maken, maar kan in de tussentijd 'gewoon' vallen over kwesties, zoals het huidige demissionaire kabinet in januari overkwam.

"Een extraparlementair kabinet wordt gewoon aangesteld met de bedoeling om de rit tot de volgende verkiezingen uit te zitten", aldus de rechtsfilosoof. "De democratie heeft gesproken, er moet een staat uitgeroepen worden en recht gedaan worden aan de wens van het volk. Dan heeft een tijdelijke oplossing geen zin."

De benoeming van een extraparlementair kabinet komt ook niet anders tot stand dan andere kabinetten. "De formateur (waarschijnlijk Mark Rutte, red.) stelt het kabinet samen in samenspraak met de betrokken partijen. De minister-president wordt vervolgens aangesteld bij koninklijk besluit, pas dan is er een kabinet."

Rutte na vertrek ministers: 'Kamer gaf een zware politieke tik'
54
Rutte na vertrek ministers: 'Kamer gaf een zware politieke tik'

Kamer betere tegenmacht tegenover extraparlementair kabinet

Het verschil tussen een gebruikelijk meerderheidskabinet en een extraparlementair kabinet zit volgens Jansen vooral in de procedure van de formatie, die vervolgens weer effect heeft op hoe kabinet en parlement tegenover elkaar staan in de Tweede Kamer. Partijen die betrokken zijn bij een extraparlementair kabinet zijn niet gebonden aan een regeerakkoord, maar aan een beknopt regeringsprogramma. Dat zorgt voor meer vrijheid, maar is ook risicovol.

"Het wordt interessant om te zien hoe partijen omgaan met partijleden die in een kabinet zitten met een beleid dat niet door de partij gesteund wordt. Met allerlei partijen in het kabinet is er geen eenduidige ideologische lijn. Aan de andere kant hebben meerdere partijen dan wel ergens een poppetje zitten, dus zullen ze misschien eerder geneigd zijn om als partij het kabinet alsnog te steunen."

Daarnaast komen parlement en kabinet op een andere manier tegenover elkaar te staan. "De afgelopen decennia werden er ondanks debatten veelal regeerakkoorden uitgevoerd. Bij een extraparlementair kabinet zijn ook de Kamerleden vrijer om zich uit te spreken, dat zorgt voor meer dualisme in de Kamer. Het parlement krijgt zo naast een stem ook steeds meer een vuist en kan als effectieve tegenmacht optreden."